完善科技创新体制机制

生产力和生产关系的矛盾运动是人类生产方式和组织方式演进的基本动力。改革就是通过不断优化和调整生产关系，解放和发展社会生产力，释放全社会创新创业创造活力。科技是第一生产力、第一竞争力，创新是第一动力，人才是第一资源，因而科技创新领域是最需要不断改革的领域。

一、对科技创新体制机制的基础性认识

科技创新治理体系融合在国家治理体系之中。管理由决策、计划、组织、指挥、控制及协调等活动构成，旨在降低生产和运营成本、提高产品质量、提升生产效率和总体效能，属于生产力要素。但管理制度是生产关系的重要内容。治理相对于管理、管治而言，由多元利益主体分工协作，共同参与决策、共同制定并执行法律与政策，旨在降低制度和社会成本、提升制度效率和总体效能，属于生产关系范畴。从管理与治理的关系来看，提升科技创新体系和科技创新治理体系的整体效能，离不开治理/管理方式和制度创新，离不开管理科学、科学管理和创新管理/治理作为基础性支撑。

科技创新体制指一个国家开发科技创新资源和潜力、保障科技创新要素优化配置、促进科技创新高质量发展、实现高水平科技自立自强和创新驱动引领发展的治理结构、治理方式和组织方式。科技创新体制机制改革是全面深化改革的重要内容。随着人类社会正在从工业文明向知识文明形态跃迁，科技创新日益社会化、大众化、平台化、网络化、数字化、智能化、绿色化、国际化，成为经济社会发展的主要驱动力。科技创新体系和科技创新治理体系也逐渐扩展和扁平化，包括政府、企业、高校、科研院所、实验室、新型研发机构、金融机构、创新联结组织、服务组织、园区/街区、应用场景、社会公众及国际创新主体以及人机结合主体等多元主体。

我国要在2035年建成科技强国，必须加快形成与科技强国相适应的现代化科技创新体系和科技创新治理体系。要发挥好大国创新优势，坚持“全国一盘棋”，坚持“三个有利”（对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利），整合发挥有效市场、有为政府、有序社会三种治理机制优势，持续深化科技体制改革，构建支持全面创新的体制机制，调动各方面积极性，形成与高水平科技自立自强相适应、创新友好的制度环境与文化环境。

二、我国科技体制改革历史进程回顾

科技体制是科技事业的有机组成部分。新中国成立以来，从提出“向科学进军”，到“科学技术是第一生产力”，再到“创新是第一动力”，中国科技事业和科技体制经历了波澜壮阔的发展历程。新中国成立之初实行“一边倒”的外交政策，中苏科技合作对中国科技体制的建立与发展产生了重要影响。随着计划经济体制的形成，国家加强各项事业的统筹规划。1955年之前，中国科学院不仅成为全国学术领导中心，事实上也担负引导和推进全国科学技术事业的重任。《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》的制定和实施伴随着国家科技体制的建设和调整。1958年11月，国务院科学规划委员会和国家技术委员会合并为国家科学技术委员会，负责领导全国科学技术工作。1978年3月，全国科学大会召开，邓小平指出：“科学技术是生产力，这是马克思主义历来的观点”，“知识分子是工人阶级的一部分”，“四个现代化，关键是科学技术的现代化”，三个重要论断明确了科技体制改革的方向，奏响了改革开放的先声，我国迎来了“科学的春天”。

1985年3月，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，根本目的是充分发挥科技人员作用，使科技成果迅速广泛地应用于生产，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会发展。强调按照“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”（面向、依靠）的战略方针，尊重科学技术发展规律，从我国实际出发，进行坚决、有步骤的改革。一是在运行机制方面，以改革拨款制度、开拓技术市场为突破口，克服单纯依靠行政手段管理科技工作，国家包得过多、统得过死的弊病；对国家重点项目实行计划管理的同时，运用经济杠杆和市场调节，使科技机构具有自我发展能力和服务经济建设的活力。二是在组织结构方面，改变过多的研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产脱节，军民分割、部门分割、地区分割的状况；大力加强企业的技术吸收与开发能力和技术成果转化为生产能力的中间环节，促进研究机构、设计机构、高等学校、企业之间的协作和联合，使各方面科技力量形成合理的纵深配置。三是在人事制度方面，扭转对科技人员限制过多、人才不能合理流动、智力劳动得不到应有尊重的局面，造成人才辈出、人尽其才的良好环境。

随着科技体制改革深入推进，原来单一、封闭的计划管理体制被打破，科研部门条块分割、科研单位无自主权和“大锅饭”现象以及科技与经济脱节的状况有所改观。1987年1月，国务院印发《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，强调“进一步放活科研机构，促进多层次、多形式的科研生产横向联合，推动科技与经济的紧密结合”。社会主义市场经济体制在科技运行中的作用逐步增强，大部分科技力量以多种方式参与经济建设。

1995年5月，中共中央、国务院印发《关于加速科学技术进步的决定》，提出实施科教兴国战略，按照“稳住一头，放开一片”的方针优化科技系统结构。“稳住一头”，即以政府投入为主，稳住少数重点科研院所和高等学校的科研机构，保持一支精干的、高水平科研队伍，从事基础性研究、有关国家整体利益和长远利益的应用研究、高技术研究、社会公益性研究和重大科技攻关活动。“放开一片”，即放开、搞活与经济建设密切相关的技术开发和技术服务机构，将绝大多数技术开发和技术服务机构逐步由事业法人转变成企业法人，使其以多种形式、多种渠道与经济结合。

1999年8月，中共中央、国务院印发《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，提出通过深化改革，从根本上形成有利于科技成果转化的体制和机制。强调推动应用型科研机构和设计单位实行企业化转制，大力促进科技型企业的发展。

2012年9月，中共中央、国务院颁布《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，明确到2020年，基本建成适应社会主义市场经济体制、符合科技发展规律的中国特色国家创新体系；原始创新能力明显提高，集成创新、引进消化吸收再创新能力大幅增强，关键领域科学研究实现原创性重大突破，战略性高技术领域技术研发实现跨越式发展，若干领域创新成果进入世界前列；创新环境更加优化，创新效益大幅提高，创新人才竞相涌现，全民科学素质普遍提高，科技支撑引领经济社会发展的能力大幅提升，进入创新型国家行列。注重科技体制改革与其他方面改革的衔接配合，从五个方面部署了15项改革任务：强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济紧密结合；加强统筹部署和协同创新，提高创新体系整体效能；改革科技管理体制，促进管理科学化和资源高效利用；完善人才发展机制，激发科技人员积极性创造性；营造良好环境，为科技创新提供有力保障。

三、新时代科技体制改革打开新局面

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把创新作为引领发展的第一动力，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，统筹实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，作出一系列重大科技决策部署，推动科技创新重点领域和关键环节改革取得新突破，保障我国科技事业取得历史性成就、发生历史性变革。

从中央全面深化改革领导小组到中央全面深化改革委员会，习近平总书记主持召开70多次会议，锚定全面深化改革总目标进行顶层设计，审议通过超过600份改革文件，指引各方面出台3 000多项改革方案，直指经济社会发展的一些重点难点问题，推动改革精准发力、落地生效，其中，科技创新体制机制改革是全面深化改革的重要内容。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加快完善现代市场体系”部分部署了“深化科技体制改革”的九项任务：①建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，健全技术创新市场导向机制；②建立产学研协同创新机制，强化企业技术创新主体地位，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系；③加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制；④建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制；⑤发展技术市场，健全技术转移机制，改善科技型中小企业融资条件，完善风险投资机制，创新商业模式，促进科技成果资本化、产业化；⑥整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制；⑦国家重大科研基础设施依照规定应该开放的一律对社会开放；⑧建立创新调查制度和创新报告制度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制；⑨改革院士遴选和管理体制，优化学科布局，提高中青年人才比例，实行院士退休和退出制度。

2015年3月，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》出台，从八大方面30个领域，着手推动创新驱动发展战略落地。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》，部署了到2020年要完成的十方面143条改革任务。2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，以实现创新驱动发展转型为目标，以推动科技创新为核心，以破除体制机制障碍为主攻方向，开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试，统筹推进经济社会和科技领域改革。2021年11月，中央全面深化改革委员会审议通过《科技体制改革三年攻坚方案(2021—2023年)》，目的是从体制机制上增强科技创新和应急应变能力，加快建立保障高水平科技自立自强的制度体系，提升科技创新体系化能力。

四、新时代科技体制改革取得新成效

新时代科技体制改革以科技和经济双向对接、深度融合为主线，以制度创新与管理创新激发科技创新与产业创新活力为目标，基本确立科技创新基础性制度框架，形成有效市场、有为政府、有序社会三种治理机制相结合的现代化科技创新治理体系与管理体制机制，国家创新体系和创新治理体系整体效能进一步提升。

（一）科技治理体制机制更加健全

党中央、国务院修订《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律法规，发布实施《国家创新驱动发展战略纲要》等战略文件，成立中央科技委员会，重新组建科学技术部，推动科技领导和管理体制系统性重构、整体性重塑。中央科技委员会加强科技工作顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，科技管理部门强化抓战略、抓改革、抓规划、抓服务，新型举国体制更加健全，科技创新治理效能明显提升。

（二）科技工作重点环节统筹协调更加有力

加强科技战略、规划、政策措施、重大任务、科研力量、资源平台、区域创新、国际合作等统筹，加快建设国家战略科技力量和国家战略人才力量，进一步健全科技战略、规划、计划和政策体系，接续实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》《国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035年）》和专项规划及计划。

（三）国家重大科技任务选题、组织、管理机制更加完善

围绕“四个面向”，完善科技创新重大方向遴选和重大项目立项、组织实施、政策保障等体制机制，依托国家战略科技力量和重大科技基础设施，在事关发展全局和国家安全的基础核心领域瞄准前沿，部署实施一批国家科技重大项目和战略性攻关任务，努力抢占科技制高点，更好支撑发展力、保障生存力、增强引领力。

（四）科技创新与产业创新融合管理、双向对接更加高效

围绕产业链部署创新链，完善融通基础研究、应用基础研究、技术创新、成果转化和产业化体制机制，打好关键核心技术攻坚战，不断突破产业关键核心技术，激活科技“动力源”，强化高质量科技供给，赋能产业创新。围绕创新链布局产业链，坚持应用牵引、问题导向、需求导向，充分发挥超大规模市场和体系化优势，打好产业基础高级化和产业链现代化攻坚战，夯实经济“压舱石”。企业科技创新主体地位进一步强化，科技成果转化机制不断完善。

（五）科技管理工作分工合作、协调联动更加顺畅

科技领域的政府和市场分工、中央各部门功能性分工、中央和地方分工进一步明晰，加快培育全国一体化的技术市场、人才市场和数据市场，央地、部门科技管理职责持续优化，初步形成“3+N”国际/区域科技创新中心布局，军民科技融合发展体制机制更加完善。

五、未来五年科技体制改革的重点任务

2024年7月18日，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，在“构建支持全面创新体制机制”部分对“深化科技体制改革”作出系统部署，其他部分也有相应部署，明确了科技体制改革的重点任务。

据世界知识产权组织《2024年全球创新指数》报告，中国在130多个经济体中排名第11位，是前30位中唯一的中等收入经济体。据《2023年全国科技经费投入统计公报》，2023年，我国全社会研发经费投入超过3.3万亿元，稳居世界第二位，研发经费投入强度2.65%，接近经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平（2.73%）。2022年，我国研发人员全时当量为635.4万人年，连续多年位居世界首位。我国科技创新正在由量的积累迈向质的飞跃、由点的突破迈向系统能力提升，科技体制也将从效率驱动转向原创引领。

在新形势下完善科技创新体制机制，要一体推进教育科技人才体制机制改革，统筹建设教育强国、科技强国、人才强国，形成推动高质量发展的倍增效应。要针对激发创新创造活力的阻碍因素、短板弱项和未来需求，构建与科技强国相适应的现代化科技法治体系、政策体系和创新文化，进一步解放和发展科技第一生产力、激发和增强创新创业创造活力，以科技现代化支撑引领中国式现代化。

（一）健全新型举国体制，优化重大科技创新组织机制，统筹强化关键核心技术攻关

加强国家战略科技力量建设，优化定位布局，形成优势互补、协同联动的国家战略科技力量体系。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，加快形成全国统一的人才、技术、知识产权和数据等创新要素市场，激发全社会创新发展内生动力和创新创业创造活力。推进科技创新部门协同、央地协同，统筹各类高能级科创平台建设，加强创新要素统筹和力量组织，推动科技创新和产业创新全链条部署、全领域布局、全过程融合，因地制宜发展新质生产力。实行国家重大科技任务分类管理组织模式，健全关键核心技术攻关新型举国体制。坚持“四个面向”的战略导向，优化科技资源统筹配置，强化基础研究领域、交叉前沿领域、重点领域前瞻性、引领性布局。统筹推进目标导向和自由探索的基础研究，加强有组织的基础研究，提高基础研究投入强度，完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制，鼓励多元投入，支持选题多样化，鼓励开展高风险、高价值基础研究。建立专家实名推荐的非共识项目筛选机制，支持原创性、颠覆性、引领性科技攻关。完善科技规划、计划、项目和经费管理改革，扩大财政科研项目经费“包干制”范围，赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权。

（二）深化科技评价、人才评价、机构评估、成果评价等评价、激励和管理机制改革，释放创新创造活力

坚持“破四唯”和“立新标”相结合，加快健全符合科研活动规律的分类评价体系和考核机制。建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，完善科技奖励、收入分配、成果赋权等激励制度，让更多优秀人才得到合理回报。完善教育科技人才一体发展体制机制，在科教融汇、产教融合、职普融通中源源不断地培养青年科技人才和高技能人才。加强科学普及、科学教育和科学传播，弘扬科学精神、创新精神和科学家精神，在全社会培育与中国式现代化相适应的创新文化。加强科研诚信和科技伦理治理与作风学风建设，严肃整治学术不端行为，营造风清气正、潜心科研的良好创新生态。建立让科研人员把主要精力放在科研上的保障机制，进一步向用人主体授权、为科研人员松绑减负。完善科技奖励制度，优化科技人才表彰制度。持续整治滥发“帽子”“牌子”之风，让科研人员心无旁骛、潜心钻研，切实减少为报项目、发论文、评奖励、争资源而分心伤神。深化高校、科研院所收入分配改革，形成激励创新、促进公平的收入分配体系。允许更多符合条件的国有企业以创新创造为导向，在科研人员中开展多种形式中长期激励。建立现代院所制度，允许科研类事业单位实行比一般事业单位更灵活的管理制度，市场导向的应用性基础研究机构、技术开发类机构可以先行探索实行企业化管理。建立以价值创造和科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值。

（三）强化企业科技创新主体地位，建设更多科技领军企业和世界一流企业

建立培育壮大科技领军企业机制，进一步优化国企敢干、民企敢闯、外企敢投的市场环境。加强科技领军企业主导的产学研深度融合、协同创新，推动大中小企业共建场景、融通创新。建立企业研发准备金制度，支持企业主动牵头或参与国家科技攻关任务。健全国有企业推进原始创新制度安排，鼓励长周期探索。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。构建促进专精特新中小企业发展壮大机制，梯度培育高速成长型、龙头型科技领军企业。鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高研发费用加计扣除比例。构建同科技创新相适应的科技金融体制，促进科技、产业、金融良性循环。完善耐心资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，加强对重大任务和科技型中小企业的金融支持。健全重大技术攻关风险分散机制，建立科技保险政策体系。提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性。

（四）深化科技成果转化机制改革，健全因地制宜发展新质生产力体制机制

聚焦支撑引领现代化产业体系建设的关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，打造现代化产业技术体系，加强新领域新赛道制度供给。加强国家技术转移体系建设，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台。发挥科技领军企业作为科技创新出题人、答卷人、阅卷人作用，主导科技成果转化应用、商业模式和应用场景创新、市场需求识别与市场竞争开拓。依托我国超大规模、潜力巨大的市场优势和门类齐全、配套高效的产业优势，完善首台（套）、首批次、首版次应用政策，加大政府采购自主创新产品力度，为前沿领域的新技术转化应用、迭代更新提供需求牵引，为细分市场的新产品推广使用、量产跃升创造盈利空间。加强技术经理人队伍建设。允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革。鼓励和引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用。积极运用数字技术、绿色技术赋能传统产业“双转型”，开展“人工智能+”行动和新技术新产品新场景大规模应用示范，培育壮大战略性新兴产业和未来产业，建设现代化产业体系。

（五）扩大国际科技交流合作，建设具有全球竞争力的开放创新环境

加强科技基础条件自主保障，构建科技安全风险监测预警和应对体系，增强一体化国家战略科技能力和应急应变能力。完善海外引进人才支持保障机制，探索建立高技术人才移民制度，形成具有国际竞争力的人才制度体系和环境。拓展深化国际科技交流合作，优化完善高校、科研院所、科技社团对外专业交流合作管理机制。健全科技社团管理制度，鼓励在华设立国际科技组织，完善我国科研人员到国际科技组织任职制度。加强国际化科研环境建设，建立重大科技基础设施和平台向全球科学家开放使用的机制。牵头组织国际大科学计划和大科学工程，提升在基础前沿领域的影响力和引领力。推动构建开放合作、互利共赢的全球科技创新网络，深化政府和民间科技创新合作，积极参与国际科技规则制定，实现更深层次制度型开放，提升参与全球科技创新治理的能力。

万劲波（中国科学院科技战略咨询研究院，中国科学学与科技政策研究会）/文，首发刊载于《科技中国》2024年第12期 专题：以深化改革激发创新活力